新版北京城市总体规划的转型与探索

本文来源：城乡规划URP，原载于《城乡规划》杂志2019年NO.1

导读

本文分析了北京新版城市总体规划编制的时代背景，总结了新版总体规划在突出区域协同、四个中心保障、底线思维、疏解重组、要素配置、文化传承和问题导向这七个方面的特点，同时结合规划实施面临的问题，介绍了“多规合一—任务分解—体检评估—督察问责”规划统筹实施机制的改革探索过程。

本文字数：8285字

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作者 

施卫良  中国城市规划学会副理事长、北京市城市规划设计研究院院长，教授级高级工程师

石晓冬  中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员、北京市城市规划设计研究院副院长、规划研究室主任，教授级高级工程师

杨   明  北京市城市规划设计研究院规划研究室主任工程师，教授级高级工程师

王吉力  北京市城市规划设计研究院规划研究室工程师

伍毅敏  北京市城市规划设计研究院规划研究室工程师

1949 年中华人民共和国成立至今，北京市先后编制完成了七版城市总体规划，分别于1953 年、1958 年、1973 年、1982 年、1992 年、2004 年、2016 年编制。

历版城市总体规划在国家和首都发展的关键阶段都发挥了关键的作用，2016 年版总体规划（以下简称“新版总体规划”）站在新的历史起点，贯彻落实习近平总书记视察北京重要讲话精神和治国理政的新理念、新思想、新战略，紧紧扣住迈向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的时代使命，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，开展规划编制和实施的改革探索。

01

北京城市总体规划编制的时代背景

1.1  “大城市病”的矛盾凸显

2004 年版总体规划实施十多年来，首都经济社会发展与城乡建设取得了显著成效，但城市在快速发展过程中也积累了一些深层次的矛盾和问题。

• 一是人口增长过快与资源承载能力有限的矛盾日益凸显，人口调控手段的失灵加大了以水资源为主的资源支撑的压力；

• 二是产业发展与城市功能定位之间出现偏差，2008 年北京奥运会之后，一些为了应对金融危机，振兴产业的大工业、大项目成为各区优先选择的发展方向，在客观上迟滞了产业结构调整的进程，增加了发展方式转型的难度；

• 三是生态环境压力愈发严重，大气和水污染物排放总量远远超过环境容量，生态用地不断被挤占和蚕食；

• 四是城市空间结构战略的调整遭遇严峻挑战，中心城区单中心过度聚集的状况仍在延续，新城疏解中心城人口的效果不够明显，城市“摊大饼”的蔓延方式没有发生根本性的改变；

• 五是城乡二元分割问题依然突出，城乡一体化发展亟待破题；

• 六是宜居城市建设依然任重道远，居住水平还有较大的提升空间，交通拥堵现象愈演愈烈，公共设施服务水平有待进一步提高；

• 七是规划体制机制与首都经济社会发展还有不相适应的地方，各规划间的统筹协调机制还有待进一步完善，城乡规划编制、建设、管理还需要更广泛的社会参与。

1.2  经济社会的全面转型

从首都发展的国际环境看，中国的综合国力以及在世界政治经济格局中的地位不断上升，2008 年国际金融危机后我国站到了国际社会讨论和处理重大问题的前台。

作为中国的首都，北京必须进一步强化和完善首都职能，加强培育与大国首都相适应的国际交往和文化中心职能。

从国家发展看，我国正处于全面推进新型城镇化、工业化的加速期，国家要求北京建设成为具有全球影响力的科技创新中心，这是首都加快经济发展方式转变和保持经济领先发展的重大机遇。

从区域发展看，京津冀地区的发展面临着重要的历史机遇，作为环渤海地区和京津冀区域的核心城市，北京在引领和参与区域发展的同时，将与区域协同缓解共同面临的人口资源环境矛盾。

从北京的基础条件看，近些年来，北京的经济社会发展迅速，在经济实力和竞争力的提升、产业结构的优化升级、基础设施建设、文化国际影响力和改善人居环境等方面取得了长足的进步，已经具备了在更高层次上参与全球竞争与合作的基础条件。

02

北京城市总体规划编制的主要特点

2.1  突出区域协同，站在京津冀协同发展的高度为城市空间结构调整谋篇布局

2015 年6 月，中共中央国务院批复《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展正式上升为国家战略。与北京市前六版总体规划的编制不同，新版总体规划首次具备了上位规划—京津冀协同发展规划纲要，站在京津冀协同发展的角度来解决北京的问题，谋划未来。

借鉴国际城市群发展经验，打破行政辖区限制，着眼于区域尺度，优化功能布局，在半径50 千米的核心区、半径150 千米的辐射区、半径300 千米的城市群尺度上，形成核心区功能优化、辐射区协同发展、梯度层次合理的城市群体系（图1）。

图1 京津冀区域空间格局示意图

在半径50 千米左右的北京及其周边地区，一是推进内部功能的重组，优化城市空间布局，科学统筹不同地区的主导功能和不同空间的发展重点，提出“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。与以往相比，新版总体规划确定的城市空间结构更加突出了首都功能、疏解导向和生态建设；

二是加强跨界协作发展和共同管控。在北京东部、南部与津冀交界地区形成四个跨界城市组团，包括通州区和廊坊北三县地区，通州区南部、大兴区东部和天津武清区、廊坊市辖区，北京新机场周边地区，房山区和保定交界地区，将实施统一规划、统一政策、统一管控。

统一编制交界地区的整合规划，确定区域生态廊道，引导跨界城市组团式发展，防止城镇连片开发；统一制定交界地区的产业禁止和限制目录，有序承接北京非首都功能疏解和产业转移；统一管控交界地区的人口规模、城镇开发强度和房地产开发。

半径150 千米左右的平原地区，是带动京津冀协同发展的核心区域，要重点把握“一核”与“两翼”的关系。发挥好北京“一核”的辐射带动作用，强化政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的首都城市战略定位；

明确“两翼”作为北京打造非首都功能疏解集中承载地的主要目标，实现北京中心城区、北京城市副中心和河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局，推动京津冀中部核心功能区联动的一体化发展。

在更大的京津冀区域，以建设世界级城市群为目标，建立大中小城市协调发展、各类城市分工有序的网络化城镇体系。聚焦三轴，将京津、京保石、京唐秦等主要交通廊道作为北京加强区域协作的主导方向；依托四区共同推动定位清晰、分工合理、协同互补的功能区建设，打造我国经济发展新的支撑带。

2.2  突出四个中心保障，制定深化落实首都发展的一系列规划实施要点

新版总体规划以“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”战略定位为统领，深刻把握好“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升、“一核”与“两翼”的关系，紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，以“城”的更高水平的发展来保障“都”的功能。

围绕“四个中心”，分别提出空间布局规划方案，并在资源要素等方面提供服务保障，以切实增强首都功能的服务保障能力，不断提高“四个服务”水平，更好地服务党和国家发展大局。

着力提升首都核心功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力与城市战略定位相适应，人口、资源、环境与城市战略定位相协调，城市布局与城市战略定位一致。

新版总体规划在明确这些战略定位的前提下提出了落实的内容与要求，并制定了一系列规划细则和实施要点。

政治中心建设要为中央党政军领导机关提供优质服务，全力维护首都的政治安全，保障国家政务活动安全、高效、有序运行。严格规划，高度管控，治理安全隐患，以更大范围的空间布局支撑国家政务活动。

文化中心建设要充分利用北京文脉底蕴深厚、文化资源集聚的优势，发挥首都凝聚荟萃、辐射带动、创新引领、传播交流和服务保障的功能，把北京建设成为社会主义物质文明与精神文明协调发展，传统文化与现代文明交相辉映，历史文脉与时尚创意相得益彰，具有高度包容性和亲和力，充满人文关怀、人文风采和文化魅力的中国特色社会主义先进文化之都。

国际交往中心建设要着力优化九类国际交往功能的空间布局，加强对相关设施的建设，增强重大国事活动的服务保障能力。

科技创新中心建设立足于首都丰富的科技资源优势，提出不断提高自主创新能力，在基础研究和战略高技术领域抢占全球科技制高点，形成以“三城一区”为重点，辐射带动“一区多园”优化发展的空间格局。

2.3  突出底线思维，强调资源环境硬约束条件下的减量发展

北京的发展以资源环境承载力为硬约束条件，守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，城市规模要与资源环境承载能力相适应。减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来的巨大压力，避免生态空间继续被侵占，遏制城市无序蔓延，同时倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，实现各项城市发展目标之间的协调统一。

1

第一条红线为人口总量上限。

按照“以水定城、以水定人”的要求，根据全市可供水资源量和人均水资源量来确定北京市常住人口规模，新版总体规划提出，到2020 年和2035 年将人口总量控制在2300 万。同时调整人口的空间布局，优化人口结构，积极应对人口老龄化问题，保持人口合理有序流动，提高城市发展活力。

2

第二条红线为生态控制线。

强化刚性约束和生态底线管理，严格管理生态控制区内的建设行为，严格控制与生态保护无关的建设活动，保障生态空间只增不减、土地开发强度只降不升，以保护和修复自然生态系统，优化生态空间格局，保障生态安全，强化城市韧性。

目前，北京市生态控制区约为12000 平方千米，占市域面积的73%，到2035 年要上升到75%，到2050 年要提高到80% 以上。

3

第三条红线为城市开发边界，即集中建设区的开发边界。

目前北京市城乡建设用地为2945 平方千米，规划到2020 年要将城乡建设用地控制在2860 平方千米，到2035年控制在2760 平方千米，实现减量规划、减量发展。坚决实行建设用地增减挂钩，把握拆占比、拆建比，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用（图2）。

图2 北京市域“两线三区”规划图

2.4  突出疏解重组，为城市内涵式发展与结构性提升提供规划蓝本

不同于传统规划“重新城、轻老城，重新建、轻更新”的思维，新版总体规划以疏解非首都功能为“牛鼻子”，统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与承接、疏解与协同的关系，突出把握首都发展、减量集约、创新驱动、改善民生的要求，明确了核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新“两翼”、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务，从而优化提升首都功能，做到功能明确、分工合理、主副结合，走出一条内涵式集约发展的新路子，探索出人口经济密集地区优化开发的新模式，为实现首都长远可持续发展奠定坚实的基础。

新版总规确定了疏解腾退空间利用的“五个优先”原则，以实现空间腾退与功能优化提升的对接：

• 疏解腾退的空间优先用于保障中央政务功能，预留重要国事活动空间；

• 用于发展文化与科技创新功能；

• 用于增加绿地和公共空间；

• 用于补充公共服务设施、增加公共租赁住房、改善居民生活条件；

• 用于完善交通市政基础设施，保障城市交通系统安全、高效运行。

新版总规提出高水平规划建设北京城市副中心，示范带动非首都功能疏解，着力打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。

紧紧围绕对接中心城区功能和人口疏解，发挥对疏解非首都功能的示范带动作用，促进行政功能与其他城市功能的有机结合，以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能，形成配套完善的城市综合功能。通过有序推动市级党政机关和市属行政事业单位搬迁，带动中心城区其他相关功能和人口的疏解，到2035 年承接中心城区40—50 万常住人口。

2.5  突出要素配置优化和生态文明建设，系统调整“三生”空间结构

新版总体规划综合考虑城市的环境容量和综合承载能力，注重在要素配置上统筹把握生产、生活、生态空间的内在联系，提出增加生态、居住、生活服务用地，调整优化用地结构和空间布局，促使生活用地和办公用地的占比合理，协调地上、地下空间关系等要求，加强生产系统和生活系统的循环链接，以实现更有创新活力的经济发展，提高城市的可持续发展能力。

第一，坚持生产空间集约高效，构建“高精尖”经济结构。压缩生产空间规模，到2035 年城乡产业用地占城乡建设用地的比重由现状的27% 下降到20% 以内，大力疏解不符合城市战略定位的产业，同时高水平建设“三城一区”，打造北京经济发展的新高地，以“三城一区”为主平台，优化科技创新布局；突出高端引领，优化提升现代服务业，“腾笼换鸟”，推动传统产业转型升级。

第二，坚持生活空间宜居适度，提高民生保障和服务水平。适度提高居住及其配套用地的比重，到2035 年城乡居住用地占城乡建设用地的比重由现状的36% 提高到39%— 40%；调整优化居住用地布局，完善公共服务设施，扩大公共绿地面积，促进职住平衡，改善人居环境，进一步提高全市城乡职住用地的比例。

第三，坚持生态空间山清水秀，大幅度提高生态规模与质量。构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构，建设森林城市，到2035 年全市森林覆盖率由现状的41.6% 提高到不低于45%；优化城市绿地布局，到2035年建成区内的公园绿地500 米服务半径覆盖率由现状的67.2% 提高到95%。

2.6  突出文化传承，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色

北京历史文化遗产是中华文明源远流长的伟大见证，是北京建设世界文化名城的根基，要精心保护好这张“金名片”，凸显北京历史文化的整体价值。

2004 年版总体规划在继承1993 年版总体规划的基础上，提出“三个层次”（文物保护单位、历史文化保护区、历史文化名城）、“一个重点”（老城整体保护与复兴）、文化融合的名城保护体系。从规划实施的情况看，还存在保护对象不全面、保护方式不合理、保护要求落实不力、名城保护缺乏有力抓手、保护和利用的政策机制不完善等问题。

为了解决上述问题，在继承历版总体规划对名城保护思路和要求的基础上，新版总体规划以更开阔的视角不断挖掘历史文化内涵，以更大的格局来支撑历史文化的保护和弘扬，构建全覆盖、更完善的历史文化名城保护体系，涵盖“四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面”，即：

• 加强老城、中心城区、市域和京津冀四个空间层次的历史文化名城保护；

• 加强老城和三山五园地区两大重点区域的整体保护；

• 推进大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带的保护利用；

• 加强世界遗产和文物、历史建筑和工业遗产、历史文化街区和特色地区、名镇名村和传统村落、风景名胜区、历史河湖水系和水文化遗产、山水格局和城址遗存、古树名木、非物质文化遗产九个方面的文化遗产保护传承与合理利用（图3）。

图3 北京市文化中心空间布局示意

依托历史文化名城保护，对特色风貌进行分区，构建“绿水青山”“两轴、十片、多点”的城市景观格局，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控；加强城市设计，建立贯穿于城市规划、建设、管理全过程的城市设计管理体系，更好地统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌；加强对建筑高度、城市天际线、城市第五立面与城市色彩的管控，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。

2.7  突出问题导向，形成与国际一流的和谐宜居之都相匹配的城市治理水平

新版总体规划以制约首都可持续发展的重大问题和群众关心的热点、难点问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等“大城市病”为突破口，提出从源头入手的城市综合治理措施。

针对交通拥堵问题，新版总体规划提出将综合交通承载能力作为城市发展的约束条件。

坚持公共交通优先策略，到2020 年轨道交通里程由现状的631 千米提高到1000 千米左右，到2035 年不低于2500 千米；加强交通需求调控，分区制定拥车、用车管理策略，从源头调控小客车的出行需求；完善城市交通路网，加强静态交通秩序管理，改善城市交通微循环系统；提升出行品质，实现绿色出行、智慧出行、平安出行，到2020 年城市绿色出行比例由现状的70.7% 提高到75% 以上，到2035 年不低于80%。

针对房价高涨问题，新版总体规划提出建立以购租并举的住房体系为主要方向，包括商品住房、共有产权住房、棚改安置房、租赁住房等多种类型住房在内，一、二、三级市场联动的住房供应体系。同时，扩大居住用地与住房的供应，未来五年新供应各类住房达到150 万套以上，按照“4 个70%”的原则进行供应（图4）。

图4 住房供应的“4 个70%”原则示意图

建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，努力实现人民群众“住有所居”。

针对大气污染问题，新版总体规划提出坚持源头减排、过程管控与末端治理相结合的大气污染防止措施。控制燃煤污染物排放，推进交通领域污染减排，削减工业污染排放总量，严格控制扬尘和农业面源污染，强化区域联防、联控、联治，全面改善环境质量。

在正常气象条件下，到2020 年大气中的细颗粒物（PM2.5）年均浓度由现状的80.6 微克/ 立方米下降到56 微克/ 立方米左右，到2035 年大气环境质量得到根本改善，到2050 年达到国际先进水平。

03

北京城市总体规划实施的改革探索

“三分规划、七分实施”，新版总体规划编制和实施一体化，尝试打破传统的总体规划编制范式，将实施作为重要的导向，针对规划实施面临的体制机制不适应、实施路径不落地、跟踪预警不及时、政策保障不到位等问题，建立“多规合一—任务分解—体检评估—督察问责”的规划统筹实施机制（图5），从全面建立“多规合一”的规划实施管控体系、完善规划任务分解机制、建立城市体检评估机制、建立实施督查问责制度等多个方面保障规划实施，维护城市总体规划的严肃性和权威性，提高规划实施的科学性和有效性。

图5 统筹实施机制各项工作关系示意图

3.1  “多规合一”：变“部门的规划”为“全市的规划”，夯实规划统筹实施的基础

针对规划体制中各部门规划彼此交叉、职能不清、空间冲突、效率低下等问题，建立“多规合一”的规划实施管控体系，以城市总体规划为统领，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，形成“一本规划、一张蓝图”，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。

新版总体规划由中共中央国务院批复，奠定了其作为城市发展法定蓝图的权威性和统领性。

一是底图叠合，夯实城市发展本底。坚持全域空间规划，叠合山、水、林、田、湖、草等生态要素；筑牢城市安全红线，综合抗震、工程地质、防洪排涝、地面沉降、气候气象等重要限制性要素，推动水、电、油、气等城市生命线系统的有效衔接和统一；落实城市各项发展要素，科学配置空间资源，逐步推动国民经济和社会发展、产业、住房、交通、市政、环境保护、公共服务、公共空间等规划相融合。

二是指标统合，科学统筹各项规划。突出国际一流标准，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，参考国际宜居城市的相关指标、联合国2016 年《新城市议程》的要点，提出建设国际一流的“和谐宜居之都”评价指标体系，并建立规划指标逐级、分阶段落实机制。

三是政策整合，保障规划有效实施。围绕疏解、整治、提升、发展，细化完善配套落实政策，加强各项政策的协调配合，健全完善疏解非首都功能、优化提升首都功能、人口调控、治理“大城市病”、服务保障“四个中心”、构建“高精尖”经济结构等方面的政策体系。

3.2  任务分解：变“被动落实”为“主动推进”，落实规划实施的责任主体和时序

围绕总体规划确定的目标，按照全覆盖、可量化、可考核的原则，进行规划任务分解，提出规划实施的具体工作要求。

围绕编制各级各类规划、聚焦重点区域重大项目建设、开展专项行动、建立健全政策法规四个方面，形成任务分解方案，落实实施主体和相关要求。

一是开展规划编制工作，将新版总体规划的各项内容和各项规划指标科学分解并落实到条、块上，编制分区规划和专项规划；

二是开展重点功能区和重大项目建设，围绕加强“四个中心”功能建设，结合近期国家级、市级重点项目建设要求，加大对重点功能区和重大项目建设统筹的推进力度；

三是围绕“大城市病”治理，以问题为导向，开展专项工作，明确阶段目标、关键问题、重点任务、主要举措和实施步骤，确保取得成效；

四是健全政策机制，聚焦城市规划建设管理中的难点和瓶颈问题，围绕首都发展、减量发展、创新发展，破解制约首都发展的体制机制障碍，出台切实可行的政策、规范、标准、办法，推动重点领域的政策整合，推进改革试点探索。

3.3  体检评估：变“结果评估”为“过程体检”，形成规划实施的动态监控和及时反馈

新版总体规划建立了面向实施过程的“一年一体检、五年一评估”实时监测、定期评估、动态维护的常态化机制。

每年开展总体规划实施“体检”，每五年进行总体规划实施全面评估，对城市发展状况、城市规划目标及相关要求的实施效果进行监测、分析和评价。结合城市体检评估结果，对城市总体规划实施工作和重点任务进行动态调整，对完善规划实施机制与政策保障措施提出建议，作为制定年度重点工作计划的重要基础，确保城市总体规划确定的各项内容得到落实。

不同于传统的五年“实施结果的符合性评价”，年度“体检”是基于政府运行视角，增加过程维度，分析实施过程中的偏差和原因，及时调整实施规划措施和配套政策，建立“监测—预警—调控”的常态化机制，从结果式评估走向过程式评估。

年度体检包括常规指标体检和重点内容评价，对照总体规划的全部指标，将实际完成值和规划目标值进行对比分析，形成规划实施情况的总体判断；与年度的重点、热点、难点工作进行专项评估，深入分析问题及其成因，形成专项对策建议。

3.4  督察问责：变违规“低成本”为“高成本”， 维护规划的严肃性和权威性

针对规划实施制度中存在的督查问责不到位的问题，将城市体检评估结果与各区、各部门及领导干部绩效考核挂钩，并与北京市审计监督工作相衔接，维护规划的严肃性和权威性。

各区、各部门是推进落实总体规划并组织实施的责任主体，实施好规划，关键是要建立与规划目标相一致的政府考核体系，细化并完善差异化的绩效考核指标体系和评价机制，将规划确定的人口结构优化、空间约束目标、人居环境建设等涉及到民生、环境的长远目标列入绩效考核内容，体现控制与引导、限制与鼓励的政策导向。

04

结    语

规划建设管理好首都，是党中央、国务院赋予北京市的重大责任，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市总体规划是城市发展、建设、管理的法定蓝图，在城市建设中，要充分认识城市总体规划的重要性，在规划实施中切实维护规划的严肃性、权威性。

北京市将全面深化改革，突破城市规划建设管理中的难点和瓶颈问题，发扬工匠精神，精心组织实施，稳步推进，一茬接着一茬干，一张蓝图绘到底。

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